Севастопольский устав и пробелы в законодательном процессе

Перефразируя английского адвоката и писателя XVIII века Генри Филдинга, можно сказать: «Если бы не было дурных законов, то не было бы и хороших юристов». Эту мысль можно выразить, хоть и не так изящно, но более современно: «Правовая практика, коль скоро она стремится к совершенству, во многом обязана существованию законодательных изъянов».

Примеров можно привести множество, вот один из показательных образцов законотворчества, датированный далеким 2011 годом. Специально взял древний пример.

В марте 2011 года депутаты Московской городской думы, полные заботы о граде, торжественно утвердили поправки в Кодекс города Москвы об административных правонарушениях. Особый восторг и трепет на этапе создания этого шедевра вызвала статья 8.16, карающая за столь тяжкий грех, как сброс снега с транспортных средств и его размещение в неустановленных местах. Обычным гражданам уже тогда грозили кары небесные в виде штрафов от 3 до 4 тысяч рублей, должностным лицам – до 40 тысяч, а юридическим – до целых 300 тысяч!

Эта грандиозная инициатива, разумеется, не могла не вызвать бурю эмоций. Ведь закон был сформулирован с такой тонкостью, что любой, совершенно любой водитель, добросовестно очищая свою машину от зимних осадков, мог оказаться в положении злостного нарушителя.

Но, как известно, справедливость рано или поздно торжествует! В финальной, отполированной редакции закона, эта замечательная статья была, наконец, доведена до ума и стала касаться исключительно тех самых, нерадивых подрядных организаций, которые почему-то оказались ответственны за вывоз снега.

После примера ляпа, допущенного в столице, не стыдно обратить взор на севастопольское законодательство, в том числе и на его краеугольный камень – Устав города Севастополя.

В конце 2021 года Государственная Дума приняла закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Статья 12 закона посвящена вопросам принятия законодательным органом субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, в ней, в частности, указано:

«Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным органом субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо об отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного органа субъекта Российской Федерации».

Оставим пока в стороне первую часть статьи. К ней вернемся чуть позже. Рассмотрим необходимость принятия законодательным органом постановления о принятии или отклонении проекта закона.

Севастопольские депутаты оперативно отреагировали на изменения в федеральном законодательстве. Им потребовался всего год. 30 декабря 2022 года депутаты Вячеслав Аксёнов, Елена Глотова, Евгений Дубовик, Илья Журавлёв, Василий Зубенко, Владимир Немцев, Василий Пархоменко и Татьяна Щербакова внесли в Устав города Севастополя изменения, полностью повторяющие содержание федерального закона:

«Проекты законов города Севастополя рассматриваются Законодательным Собранием города Севастополя не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии или отклонении проекта закона города Севастополя, а также о принятии закона города Севастополя оформляется постановлением Законодательного Собрания города Севастополя».

Если перейти в раздел «Постановления» на официальном сайте законодательного собрания, то такого рода документов мы там не найдем.

Постановление о принятии закона является одной из форм, удостоверяющих принятие и легитимность закона, и, следовательно, само по себе обладает признаками нормативного правового акта, следовательно, должно быть опубликовано.

Поскольку судебная практика по данному вопросу еще не сложилась, позволю себе высказать свою позицию.

Федеральный закон и Устав Севастополя однозначно предписывают: принятие регионального закона неразрывно связано с вынесением соответствующего постановления. Игнорирование этой процедуры, отсутствие такого ключевого элемента, как постановление, свидетельствует о нарушении установленного порядка принятия закона и, как следствие, является прямым и неоспоримым нарушением.

Нарушение процедуры принятия закона — это хрестоматийный пример, когда нормативный акт может быть с полным основанием признан недействительным в судебном порядке.

Законы субъектов Российской Федерации обретают юридическую силу лишь после их официального опубликования. Но официальное опубликование возможно лишь тогда, когда все стадии принятия закона пройдены безупречно и соответствуют федеральным требованиям. Когда же отсутствует постановление — этот стержневой элемент законодательного процесса — рушится вся цепочка процедур. Это делает невозможным официальное обнародование закона, а значит, и его вступление в силу.

Иными словами, высшее должностное лицо города, наделенное полномочиями подписывать и обнародовать принятые законы, мягко говоря, не в полной мере соблюдает предписания федерального законодательства и Устава города, подрывая саму основу законности.

Региональное законодательство, как часть общей правовой системы Российской Федерации, должно быть гармоничным и соответствовать федеральным нормам. Нарушение порядка принятия закона, даже кажущееся незначительным, может породить цепную реакцию негативных последствий, вплоть до того, что работа целого созыва законодательного собрания может оказаться бесполезной.

Таким образом, мы видим, что иногда даже самые, казалось бы, незначительные процедуры, прописанные в законодательстве, играют критическую роль. В данном случае, постановление о принятии закона – это не просто формальность, а необходимый элемент, подтверждающий юридическую состоятельность и законность всего процесса. Его отсутствие ставит под сомнение всю цепочку последующих действий, включая официальное опубликование и, в конечном итоге, юридическую силу самого закона.

О норме Устава Севастополя, предписывающей количество чтений для принятия законопроекта, расскажу в следующей статье.

 Борис Колесников