Консолидируй и властвуй. Зачем Кремлю понадобилось реформировать Госсовет

Президент Путин наконец внес в Госдуму законопроект об обновленном Госсовете, про который за последний год было столько разговоров. Одни видели в нем инструмент для вечного правления Путина после ухода с поста президента, другие рассуждали о новом могущественном институте власти, который нависнет над всеми остальными, дублируя их главные функции.

Однако законопроект получился сырым, рамочным и противоречивым: Госсовет в нем оказался гибкой и конъюнктурной структурой, роль которой будет зависеть не от формальных полномочий, а от личного состава. Тем не менее он все равно формирует новое политическое пространство, где кураторы внутренней политики пытаются получить влияние на решение вопросов, за которые раньше отвечали совсем другие органы власти.

Что хотели

Несмотря на туманность формулировок, законопроект проясняет, кто будет главным в обновленном Госсовете, – президент. Он будет не только «формировать» этот орган, как указано в поправках к Конституции, но и определять его повестку, состав, порядок работы.

Этим Госсовет похож на Совет безопасности – еще одна площадка, где президенту комфортно обсуждать стратегические вопросы с ключевыми чиновниками. Однако, в отличие от Совбеза, работа Госсовета определяется федеральным законом, а не президентскими указами. Это означает, что если президенту захочется что-то всерьез изменить, придется проводить свои решения через парламент. С Совбезом такой проблемы нет.

Зато в Госсовете нет такого влиятельного секретаря, как Николай Патрушев, и зампредседателя, как Дмитрий Медведев, а также крупного и компетентного аппарата.  Секретарем Госсовета сейчас работает куда менее заметный и влиятельный помощник президента Игорь Левитин, чью работу курирует первый зам главы президентской администрации Сергей Кириенко. Судя по тому, что должность секретаря Госсовета упоминается в законопроекте всего один раз, роль у него так и останется преимущественно административной.

В состав Госсовета входят премьер-министр, спикеры двух палат парламента, глава президентской администрации, губернаторы. За его «организационную деятельность» будет отвечать администрация президента, но сам президент имеет право включить в состав Госсовета любого чиновника, кого пожелает. Так что секретарем в итоге может оказаться и глава президентской администрации Вайно, и спикер Госдумы Володин, и даже один из губернаторов.

В целом законопроект максимально развязывает президенту руки в определении, как будет работать Госсовет и кто будет там заниматься оперативными делами. Такая жесткая зависимость обновленного института от президентских решений подсказывает, что о варианте с переходом туда Путина можно забыть.

Зачем же тогда Путину вообще понадобилось усиливать Госсовет и городить громоздкую структуру, которая где-то дублирует правительство, где-то – президентскую администрацию, где-то – Совбез? Не ради собственного будущего, а ради настоящего – ради расширения прерогатив своей администрации.

Появившийся в итоге законопроект о Госсовете стал результатом столкновения первоначальных стремлений путинской администрации с ограничениями, которые наложила реальность российского госаппарата. Мотивом для переформатирования Госсовета было желание кураторов внутренней политики вырваться за пределы их полномочий.

Так сложилось, что еще с 1990-х годов администрация президента была отодвинута от социально-экономической и бюджетной политики. Основные рычаги управления экономикой по-прежнему сосредоточены в правительстве. В результате те, кто отвечает за рейтинги и выборы, не имеют влияния на те решения, которые эти рейтинги во многом предопределяют.

Возрождение работы Госсовета в 2018 году было попыткой это исправить – создать площадку, где президентская администрация могла бы повлиять на повестку правительства и отношения с регионами. А дальше возникла потребность расширить и закрепить эти возможности законодательно.

Законопроект об обновленном Госсовете, как и многие другие поправки в Конституцию, нацелен на то, чтобы ослабить аппаратные сдержки и противовесы, заменив их на консолидацию всех ветвей и уровней власти вокруг президента. Госсовет должен стать местом, где будет собираться вся российская система власти, чтобы обеспечить ее «согласованное функционирование».

Это было желаемое – сформировать через Госсовет каркас единой вертикали, куда входили бы и губернаторы, и системная оппозиция, и влиятельные мэры. Усадить за один стол руководство исполнительной и законодательной власти. Но реальность российского госаппарата не позволила полностью реализовать эти планы.

Что получили

По ходу процесса возникло несколько проблем, помешавших кураторам внутренней политики сделать Госсовет влиятельной надстройкой. Первая – нежелание самого Путина создавать квазигосударственный орган, который ослаблял бы основные институты власти. Площадка для обсуждения и консультаций – это хорошо, но не в противовес всему остальному.

Вторая проблема – появление в начале года нового кабинета министров, который устраивает президента. Мишустин – первый премьер, на которого у Путина действительно большие планы. Эффективный и динамичный технократ – таких глав кабинета министров при Путине еще не было. А это означает, что решения, угрожающие прерогативам правительства, президент принимать не будет.

Какие-то новые полномочия Госсовету все-таки удалось получить – прежде всего в том, что касается дублирования некоторых функций правительства в социально-экономической политике и региональном развитии. Также Госсовет дублирует часть функций самой президентской администрации – госстроительство, отношения с регионами, политическое устройство и даже право рассматривать по предложению президента проекты федеральных законов и президентских указов. Наконец, Госсовет получает право обсуждать основные параметры федерального бюджета.

Последнее особенно важно, потому что на протяжении всего путинского правления консервативная линия Минфина была главной гарантией тщательного контроля бюджетных процессов. В 2000-е годы от реального обсуждения бюджета отодвинули парламент. Гораздо более кулуарным и деполитизированным стал ведомственный лоббизм. Но теперь законопроект о Госсовете опять расширяет возможности для обсуждения бюджетной политики. Это попытка обойти Минфин и расширить число участников споров о дележе бюджета.

Однако какими бы внушительными ни казались эти новые задачи, будь то госстроительство, кадры или бюджетная политика, Госсовет так и не получил никаких рычагов влияния на реализацию принимаемых решений. Он по-прежнему остается консультативной площадкой для президента без возможности влиять на исполнение. Так и не получив права законодательной инициативы, обновленный Госсовет может лишь вносить в Госдуму акт о необходимости принятия того или иного законопроекта, а также рекомендовать решения правительству. Но использовать эти возможности будут разве что для того, чтобы размыть ответственность за заведомо конфликтные инициативы, защитив репутацию президента.

Правда, как это часто бывает в российском госаппарате, многое в работе обновленного Госсовета будет зависеть от того, кто именно займет там ключевые посты. Именно его личный состав предопределит, насколько кураторы внутренней политики смогут нарастить свое влияние на государственный курс. Так происходит в России во многих институтах: без Патрушева незаметным был бы Совбез, без Володина техническим выглядело руководство Госдумы. Однако ясно и то, что по мере отдаления Путина от оперативного управления и рутины Госсовет становится еще одной площадкой для аппаратной экспансии и инструментом борьбы за чистоту «путинского курса».

Татьяна Становая

Московский Центр Карнеги