Законодательство Севастополя: проблемы, которые никто не решает

СМИ, в том числе и федеральные, транслируют новость о том, что с 30 марта в Севастополе вступил в силу  закон о борьбе с так называемыми «наливайками», Таким неласковым словом называют  заведения общепита, расположенные в многоквартирных домах, осуществляющих торговлю спиртными напитками.

В этой новости все хорошо, но только до первого суда, который владельцы точек общепита непременно выиграют, поскольку законодателем нарушен порядок вступления его в силу. На самом деле ограничительные положения закона не могут начать действовать ранее первого сентября этого года. Об этом издание А4 писало в январе. 

Так же  писали и о том, что муниципальные депутаты  не наделены правом определять границы территорий, на которых торговля спиртными напитками будет запрещена, несмотря на то, что такое их право предусмотрено статьёй 16 Федерального закона № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции».

Эта статья гласит, что границы прилегающих территорий определяются с учётом результатов общественных обсуждений органами местного самоуправления муниципальных районов, округов и городских округов, а также городов федерального значения, таких как Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, в соответствии с правилами, установленными Правительством Российской Федерации.

Дело в том, что  в соответствии со статьёй 9 закона Севастополя «О местном самоуправлении в городе Севастополе», право органов местного самоуправления устанавливать прилегающие территории, где запрещена розничная торговля алкоголем, должно быть закреплено именно в этом законе. Это положение прямо указано в профильном законе:

«Предусмотренные федеральным законодательством полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований, если эти вопросы определены настоящей статьёй»

Тем не менее, комментируя  закон О внесении изменений в Закон города Севастополя от 26 декабря 2014 года № 93-ЗС «О регулировании отдельных отношений в области розничной продажи алкогольной продукции в городе Севастополе»  - о борьбе с «наливайками» губернатор сообщал: «Муниципалитеты сейчас определяют границы территорий, где продажа алкоголя будет запрещена — эту работу завершим до конца мая».

Всё, о чём упоминалось выше, в определённой степени дублирует ранее опубликованные материалы. Однако я счёл необходимым вновь обратиться к теме севастопольского законодательства ввиду внесения в Государственную Думу законопроекта, затрагивающего функционирование общественных советов при законодательных органах государственной власти. Инициатива исходит от ряда законодательных органов, включая Законодательное Собрание города Севастополя. В рамках данного законопроекта предлагается трансформировать статус создания общественных советов при законодательных органах из обязательного в дискреционное, то есть предоставляемое на усмотрение.

Речь идёт о поправках в Закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Законопроект еще даже не прошел процедуру  первого чтения, и судьба его непонятна, однако и Правительство РФ и Общественная палата РФ предоставили  на него отрицательные отзывы, что резко снижает, но не исключает принятие закона.

«Исключение общественных советов при законодательных органах субъектов Российской Федерации из перечня субъектов общественного контроля может привести к неопределенности их правового статуса в случае их создания. Кроме того, в соответствии с пунктом 13 части 1 статьи 2 Федерального  закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», деятельность органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, осуществляется в том числе в соответствии с принципом общественного контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц. Таким образом, предлагаемое законопроектом изменение структуры органов общественного контроля нарушит единый подход к его осуществлению, предусмотренный законодательством Российской Федерации», — утверждает в своем отзыве на законопроект Правительство РФ

«В то же время участники общественной экспертизы обратили внимание, что исключение общественных советов при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации из перечня субъектов общественного контроля, предусмотренного в статье 9 Федерального закона № 212-ФЗ, может повлечь возникновение неопределенности в отношении правового статуса и объема полномочий тех общественных советов, которые уже созданы и осуществляют свою деятельность в ряде субъектов Российской Федерации.
 

В частности, подобное изменение способно, по мнению общественных экспертов, привести к пробелам в правовом регулировании, при которых фактически созданные общественные советы окажутся вне установленной Федеральным законом № 212-ФЗ и сложившейся системы общественного контроля, что таким образом может повлечь снижение их институциональной значимости, а также поставить под сомнение правовые основания осуществляемой ими  деятельности. Принимая во внимание данные обстоятельства, участники общественной экспертизы отметили целесообразность проведения дополнительной работы по сбору и анализу успешных практик деятельности общественных советов при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также по выявлению существующих проблем их создания», — сообщили в Общественной палате РФ

В виду сложившейся ситуации,  мне уже неоднократно приходилось участвовать в небольших дискуссиях, носящих частный характер,  по поводу целесообразности наличия  органов общественного контроля при органах власти, а особенно при законодательном собрании.

Ведь ситуация, описанная выше, об ограничении работы заведений общепита в МКД ,  из ряд вон выходящая. Она вполне может привести к судам и последующему взысканию с правительства  денежных средств, таких как упущенная выгода, возврат госпошлины и.т.д. Стоит ли напоминать, что пострадает не только бюджет, но авторитет органов власти.

Будь в заксобрании орган общественного контроля такая ситуация вряд ли могла бы возникнуть.

 Отсутствие понимания

Рассматривая законопроекты и принятые севастопольским законодательным собранием законы, невольно задаешься вопросом, понимают ли региональные законодатели суть своей работы? В законодательном собрании существует целый  постоянный комитет по законодательству и поддержке участников специальной военной операции, в котором числятся 8 депутатов.  Среди них профессиональный юрист, бывший член Совета Федерации. Руководит комитетом депутат Роман Кулаков. Я умышленно употребил нейтральный глагол «числятся», потому что глагол «работают», с моей точки зрения, был бы явной натяжкой.

Название комитета указывает на его основную задачу — мониторинг состояния регионального законодательства и внесение необходимых изменений в соответствии с федеральными нормативными актами. Но как это соблюдается на практике?

Возьмем, к примеру, Закон «О правовых актах города Севастополя». Как следует из преамбулы, он  устанавливает систему правовых актов города Севастополя, определяет общие требования к их разработке, проведению экспертизы проектов законов, принятию (изданию), опубликованию и вступлению в силу правовых актов города Севастополя, их реализации и систематизации и осуществлению правового мониторинга в городе Севастополе. То есть, другими словами  этот закон регламентирует основную деятельность законодательного собрания  — законотворческую.

В статье 5 мы видим установление: «…соглашения заключаются и вступают в силу в порядке, установленном Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Федеральный закон № 184 - ФЗ признан утратившим силу с 1 января 2023 г. в связи с принятием ФЗ N 414 от 21 декабря 2021г. «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».

Что в таком случае должен делать региональный законодатель? Ответ находим  в статье 38 того же закона «О правовых актах…», в которой указано :

«Органы государственной власти (должностные лица) обязаны привести правовые акты в соответствие с принятым (изданным) правовым актом более высокой юридической силы в течение шести месяцев со дня вступления его в силу».

В нашем случае минули более трех лет. За это время можно было внести соответствующие изменения не раз. Я далёк от мысли, что депутаты фрондируя, игнорируют требования законодательства, скорее всего, просто не осилили текст севастопольского закона, если вообще его читали.

Здесь надо отметить, что в нашем законодательном собрании почти половина депутатов работает на профессиональной, то есть оплачиваемой основе, получая из бюджета немалые деньги, но результат оставляет желать лучшего.

Но может это единичный промах? С кем не бывает. Давайте выборочно смотреть дальше.

Закон города Севастополя от 17 апреля 2015 года № 130-ЗС «Об административных правонарушениях»

С момента вступления в силу в 2015 году данный нормативно-правовой акт претерпел значительное количество изменений, достигнув к настоящему времени порядка тридцати редакций. Этот факт свидетельствует о его высокой значимости и актуальности для правоприменительной практики в городе Севастополе. Закон № 130-ЗС представляет собой ключевой инструмент регулирования административных правоотношений, регламентируя основания и порядок привлечения к административной ответственности как физических, так и юридических лиц. Казалось бы этот закон должен быть эталонным

Привлечение к административной ответственности на основании данного закона сопровождается наложением крупных штрафов.

Возьмем для примера статью  11.8. «Неисполнение или нарушение требований нормативного правового акта Губернатора города Севастополя». которая влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц – от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

Эта статья появилась в законе в ноябре 2023 года по инициативе директора Департамента общественной безопасности А. Красногорского.

Надо отметить, что разработчик закона, а за ним и депутаты полагают привлекать к ответственности за неисполнение или нарушение требований нормативного правового акта Губернатора города Севастополя, принятого на основании решения Оперативного штаба. То есть речь идет как об уже принятых  губернатором НПА так и о тех которые могут быть приняты в дальнейшем. Никакой конкретики. Между тем  Верховный суд Российской Федерации  еще в 2020 году указал:

«Понятие административного правонарушения, вина и ее формы определяются положениями статей 2.1 2.2 КоАП РФ, из содержания которых  следует, что правовые нормы  предусматривающие административную ответственность  за нарушения законов и  иных нормативных правовых актов,  должны содержать конкретные признаки действия (бездействия), образующие состав административного правонарушения. При этом материальное основание  административной ответственности должно быть конкретизировано непосредственно в законе об административном правонарушении. Данное требование относится к законам и иным нормативным правовым актам, принимаемым  субъектом РФ».

Как видим, это установление Верховного Суда РФ было проигнорировано местными законодателями. Тоже самое можно сказать и о статье 11.4. «Неисполнение или нарушение решения антитеррористической комиссии в городе Севастополе»

Удивляет не только «компетентность»  депутатов,  но и отсутствие правовой позиции надзорного органа — прокуратуры. Но, как говорят,  чтобы чего - нибудь добиться, надо жить долго…

Чтобы закончить с беглым  обзором севастопольского закона «Об административных правонарушениях» приведу содержание статьи 11, в которой установлена ответственность  за нарушение права депутата Законодательного Собрания города Севастополя, депутата представительного органа внутригородского муниципального образования города Севастополя на прием в первоочередном порядке руководителями органов государственной власти города Севастополя, государственных органов города Севастополя, органов местного самоуправления в городе Севастополе.

Между тем Верховный суд, признавая недействительной аналогичную норму закона  Самарской области, указал:

«… депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления пользуется правом первоочередного приема должностным лицом органа государственной власти Самарской области, органа местного самоуправления муниципального образования, руководителями и должностными лицами организаций, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, за исключением федеральных государственных органов и их территориальных органов (ст. 10). Статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (пункт 1). Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Между тем законодатель Самарской области при отсутствии на федеральном уровне соответствующего правового регулирования предусмотрел в своем Законе для руководителей и (или) должностных лиц организаций, расположенных на территории соответствующего муниципального образования в Самарской области, определенные обязательства по отношению  к должностным лицам местного самоуправления, дополнительные ограничения в их деятельности, что противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации о допустимости ограничения гражданских прав исключительно на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

В чем отличие ситуации в Самаре от  севастопольской?

В законе Севастополя «О местном самоуправлении в городе Севастополе», не прописано право депутата на первоочередной или внеочередной прием руководителями организаций

При этом, Закон 130 - ЗС «Об административных правонарушениях»  устанавливает административную ответственность за нарушение законов города Севастополя и иных нормативных правовых актов органов государственной власти города Севастополя и органов местного самоуправления в городе Севастополе.

Учитывая вышеизложенное, представляется целесообразным пересмотреть отдельные положения закона № 130-ЗС. В частности, признание утратившими силу статьи 11 и статьи 27, прямо затрагивающих право депутата на первоочередной прием, стало бы логичным шагом к приведению регионального законодательства в соответствие с федеральными нормами и судебной практикой. Это не только устранит правовые коллизии, но и укрепит доверие к правовой системе города.
 

Подобных «перлов» в законах Севастополя далеко не единицы. Уверен, будь в законодательном собрании Севастополя орган общественного контроля — общественный совет, многих ошибок удалось бы избежать.

Борис Колесников