Юридическая несостоятельность в законе Севастополя о продаже алкоголя: что дальше?

Под конец ушедшего года, 29 декабря губернатор подписал принятый законодательным собранием закон О внесении изменений в Закон города Севастополя от 26 декабря 2014 года № 93-ЗС «О регулировании отдельных отношений в области розничной продажи алкогольной продукции в городе Севастополе».

Основной целью нового закона является установление более четких границ для предприятий общественного питания, торгующих алкоголем и расположенных в многоквартирных домах. В отличие от более радикальных мер, применяемых в других регионах, таких как Волгоград, где продажа алкоголя в подобных заведениях, имеющих вход со стороны подъездов, полностью запрещена, севастопольский закон вводит более мягкие ограничения. Теперь данные предприятия смогут осуществлять продажу алкогольной продукции только до 22 часов.

Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, необходимость принятия данного закона обусловлена тем, что «деятельность такого рода объектов общественного питания приводит к скоплению многочисленных групп посторонних людей, в том числе не проживающих в МКД, что увеличивает риски совершения административных правонарушений в районе, провоцирует бытовые конфликты и нарушает нормы противопожарной и общественной безопасности. Особую обеспокоенность у жителей МКД вызывает ситуация с безопасностью детей во дворах и на детских площадках при нахождении в МКД подобного заведения».

Таким образом, считается, что новый закон направлен на повышение уровня безопасности и комфорта жителей многоквартирных домов, минимизацию правонарушений и разрешение бытовых конфликтов.

Это действительно так, но только  отчасти. Если речь идет о безопасности детей, то сразу возникает вопрос. Согласно закону №51-ЗС «О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в городе Севастополе», родители (законные представители), должностные лица принимают меры по недопущению нахождения (пребывания) в общественных местах без сопровождения родителей (законных представителей), родственников или ответственных лиц:

В частности, закон устанавливает следующие ограничения:

Детям, не достигшим возраста 8 лет, категорически запрещено нахождение в общественных местах без сопровождения совершеннолетних лиц.

Для детей в возрасте от 8 до 14 лет установлено временное ограничение на нахождение в общественных местах без сопровождения после 21:00.

Подростки в возрасте от 14 до 18 лет могут находиться в общественных местах без сопровождения до 22:00.

Данные ограничения распространяются на широкий спектр общественных мест, включая улицы, места общего пользования в жилых домах, стадионы, кинотеатры, концертные залы, дискотеки, все виды общественного транспорта и другие аналогичные учреждения и заведения.

Нарушение положений, закреплённых в законе №51-ЗС, влечёт наступление административной ответственности, определённой статьёй 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), устанавливающей ответственность за «Неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних».

В сложившихся обстоятельствах аргументация в пользу ограничения торговли алкогольной продукцией до 22 часов ссылкой на защиту интересов несовершеннолетних представляется, по меньшей мере, недостаточно убедительной.

Какие еще ограничения вводятся законом

В многоквартирных домах и на прилегающих к ним территориях розничная продажа алкоголя, при оказании услуг общественного питания, запрещена. Исключение составляют рестораны с залами не менее 50 квадратных метров (без учёта сезонного зала), а также кафе, бары и буфеты, но только в период с 10:00 до 22:00 по местному времени. При этом должны соблюдаться определённые требования:

— наличие лицензии на розничную продажу алкоголя в заведениях общественного питания;

— общая площадь зала обслуживания не менее 50 квадратных метров (не учитывая сезонный зал);

— в зале должно быть не менее 30 посадочных мест;

— официанты и бармены должны быть одеты в форменную одежду с логотипом заведения;

— должен быть отдельный вход, не расположенный в подъезде многоквартирного дома, а также тревожная кнопка с выводом сигнала на местные пульты охраны. Кроме того, необходимо иметь технологические карты на продукцию общественного питания.

Дополнительно: открывать алкоголь может только продавец, выносить его за пределы заведения и употреблять на улице запрещено.

Отмечу, что половина вводимых ограничений – это простое дублирование  федерального законодательства

Полномочия органов местного самоуправления в связи с принятием закона

Представляя в законодательном собрании законопроект директор Департамента сельского хозяйства и потребительского рынка Н. Скорюкова подчеркнула, что проверкой соблюдения вводимых требований займется ее департамент. Но границы прилегающих территорий, на которых не допускается розничная торговля алкогольной продукцией, будут устанавливать органы местного самоуправления.

«Закон № 93-ЗС дополняется статьей 4.1, наделяющей органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Севастополя правом определять границы территорий, прилегающих к зданиям и сооружениям, где розничная продажа алкогольной продукции, включая продажу при оказании услуг общественного питания, запрещена», – отмечается в пояснительной записке.

Однако, полномочия по установлению границ прилегающих территорий фактически уже закреплены за органами местного самоуправления статьей 16 Федерального закона № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», которая гласит:

«Границы прилегающих территорий… определяются с учетом результатов общественных обсуждений органами местного самоуправления муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов, органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с правилами, установленными Правительством Российской Федерации».

В связи с этим, может возникнуть вопрос: почему существующая норма федерального законодательства до настоящего времени не реализована на территории города Севастополя? Ведь нормы Федерального законодательства имеют приоритет над региональными законами.

Ответ прост. В соответствии со статьей 9 закона Севастополя «О местном самоуправлении в городе Севастополе» право органов местного самоуправления определять прилегающие территории, на которых не допускается розничная торговля алкогольной продукцией, должно быть внесено именно в закон «О местном самоуправлении». Это положение прямо указано в профильном законе:

«Предусмотренные федеральным законодательством полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в том случае, если вопросы местного значения определены настоящей статьей».

То есть полномочия органов местного самоуправлению по определению границ территорий, на которых не допускается продажа алкогольных напитков, должны быть определены как вопросы местного значения  путем внесения соответствующих изменений в статью 9 закона Севастополя «О местном самоуправлении»

Следовательно, полномочия органов местного самоуправления по установлению границ зон, свободных от продажи алкоголя, необходимо определить как вопросы местного значения посредством внесения соответствующих изменений в статью 9 закона Севастополя «О местном самоуправлении». Действия правительства и депутатов, направленные на закрепление данного права в ином законодательном акте, лишены юридической силы и однозначно не приведут к желаемым результатам. Как говорится, «пар ушел в свисток».

В целях устранения указанной правовой неопределенности и обеспечения надлежащей реализации федерального законодательства необходимо внести соответствующие изменения в статью 9 закона Севастополя «О местном самоуправлении в городе Севастополе».

Однако в приложенном к законопроекту документе с длинным названием «ПЕРЕЧЕНЬ законов города Севастополя, указов Губернатора города Севастополя и постановлений Правительства Севастополя, имеющих нормативный характер, постановлений Законодательного Собрания города Севастополя, подлежащих признанию утратившими силу или изменению в связи с принятием данного закона, а также перечень указанных правовых актов, принятие которых необходимо в целях реализации закона города Севастополя», разработчик четко обозначает свою позицию, указывая:

«Принятие проекта закона не потребует признания утратившими силу, приостановления или изменения законов города Севастополя, указов Губернатора города Севастополя, постановлений Законодательного Собрания города Севастополя, имеющих нормативный характер».

Когда ограничения вступят в силу?

На первый взгляд, кажется, что ответ на этот вопрос должен содержаться в самом законе.

В статье 2 закона сказано:

«Настоящий Закон вступает в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования, за исключением пунктов 1, 5 и 6 статьи 1 настоящего Закона. Пункты 1, 5 и 6 статьи 1 настоящего Закона вступают в силу по истечении девяноста дней после дня его официального опубликования».

Именно эти пункты и устанавливают ограничения для заведений общепита реализующих алкогольную продукцию.

Остается только подсчитать. Закон подписан 29 декабря. Прибавив к этой дате 90 дней получим тот самый день, когда закон заработает. Для участников рынка общественного питания это очень важно,  ведь несоблюдение требований законодательства влечет за собой административную ответственность, включая штрафы до 400 000 рублей.

Но в законодательной норме заложена  грубая ошибка. Дело в том, что принятый закон содержит так называемые обязательные требования. Не буду подробно останавливаться на этой дефиниции, лишь отмечу, что в заключении Департамента экономического развития Севастополя, прилагаемом к законопроекту, указано:

«Проект содержит обязательные требования. Анализ соответствия обязательных требований, вводимых предлагаемым способом регулирования, принципам установления обязательных требований… разработчиком проведён не в полной мере».

Законы, содержащие обязательные требования, подчиняются особому порядку вступления в силу, установленному федеральным законодательством.

Статья 3 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» четко регламентирует:

«Положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта».

Правительство Севастополя, а затем и депутаты Законодательного собрания, по всей видимости, обратили внимание лишь на вторую часть федерального требования – о вступлении в силу не ранее чем через девяносто дней после официального опубликования. Первая же часть, определяющая конкретные даты вступления в силу (1 марта или 1 сентября), была проигнорирована, вероятно, по причине недостаточной осведомленности.

Данное обстоятельство фактически сводит на нет любые попытки урегулировать вопрос розничной продажи алкогольной продукции предприятиями общественного питания, расположенными в многоквартирных домах, и ставит под сомнение заявления депутатов В. Немцева и С. Колбина об «огромной проделанной над проектом закона работе, в которую был вовлечен весь депутатский корпус». В нынешнем виде, вводимые законом ограничения не могут вступить в законную силу до внесения соответствующих изменений.

Необходимо отметить, что губернатор, как высшее должностное лицо региона, был вправе и должен  воспользоваться правом вето, поскольку принятый региональный закон входит в явное противоречие с федеральным законодательством. Однако данная мера не была предпринята, так как инициатором законопроекта выступил сам губернатор.

Вывод

Можно констатировать, что юридическая коллизия создала ситуацию правовой неопределенности. С одной стороны, закон формально подписан и опубликован, содержащий дату вступления ограничений в силу. С другой стороны, федеральный закон, имеющий большую юридическую силу, указывает на иные правила и даты для вступления в силу нормативных актов, содержащих обязательные требования.

Что это означает на практике? Предприятия общественного питания, реализующие алкогольную продукцию, оказались в подвешенном состоянии. Ориентироваться на дату, указанную в региональном законе, рискованно, поскольку существует высокая вероятность признания его положений недействительными в части, противоречащей федеральному закону. Игнорировать же принятый региональный нормативный акт также нельзя, так как формально он действует до момента внесения изменений или официального признания его недействительным.

В сложившейся ситуации, наиболее разумным представляется потребовать официальной реакции на возникшую коллизию со стороны компетентных органов.

В заключение, важно отметить, что данная ситуация подчеркивает необходимость более тщательной юридической экспертизы законопроектов на всех этапах их подготовки и принятия. Ошибка, допущенная при принятии данного закона, не только создает проблемы для бизнеса, но и не оставляет места доверия в  компетентность  местных органов власти.

Борис Колесников

Главная новость по теме

Ситуация с «наливайками» в Севастополе: требования губернатора и реальность

0 1555